“十四五”市场监管规划基本思路（全文20887字）

“十四五”市场监管规划基本思路
2020-04-24

　　　　一、发展现状
　　　　?“十三五”期间，全省市场监管系统在省委、省政府和国家市场监管总局的正确领导下，认真学习贯彻***新时代中国特色社会主义思想，按照国家和省委省政府统一部署，稳中求进、稳中求新，全面推进职能大融合、改革大提速、监管大提效、服务大提质、能力大提升，我省市场监管事业实现高质量发展。
　　　　????（一）机构改革稳步推进。按照中央、省委机构改革和综合执法改革要求，2015年，原工商、质监、食药监部门垂直管理改为分级管理。2018年10月，省委办公厅、省政府办公厅印发了《河南省机构改革实施方案》，按照《河南省机构改革实施方案》和国家市场监管总局“七个统一”要求，将原省工商局、省质监局、省食药监局的职责，以及省发改委的价格监督检查与反垄断执法、省商务厅的经营者集中反垄断执法、省知识产权局的行政管理、省工信厅的盐业执法监督职责进行整合，于2018年11月29日挂牌组建新的省市场监管局，作为省政府直属机构，加挂省知识产权局牌子。保留省政府食品安全委员会，具体工作由省市场监管局承担。同时，省市场监管局管理省药监局。2019年4月8日，省委办公厅、省政府办公厅印发《河南省市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》。积极推进市场监管综合执法改革，2019年9月10日省委办公厅、省政府办公厅联合印发《中共河南省委办公厅 河南省人民政府办公厅关于印发<河南省深化生态环境保护综合行政执法改革实施方案>等5个方案的通知》，其中包含《河南省深化市场监管综合行政执法改革实施方案》，进一步厘清各级职责边界，指导基层市场监管执法队伍建设。全省系统机构平稳合并，职能平稳整合，人员平稳过渡，工作平稳有序，形成了“事合、人合、心合、力合”局面。
　　　　????（二）营商环境不断优化。在全国率先建成企业全程电子化登记系统，打造了“一网办、零见面、一次办妥”的服务平台，全省企业登记全程电子化办理率达80.57%。作为国家试点，在全省通过直接取消审批、审批改备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式，对106项涉企行政许可事项实施“证照分离”改革，着力解决企业“准入不准营”问题。统筹推进落实“先照后证”改革要求，将226项企业登记前置审批中的87%改为后置审批或直接取消，只保留32项前置审批，有效提升了市场主体准入效率。积极发挥牵头作用，会同省发展改革委、公安厅、人力资源社会保障厅、人行郑州中心支行、税务局、大数据管理局等7部门联合出台了《关于持续深化压缩企业开办时间的意见》，在河南政务服务网上搭建河南省企业开办“一网通”网上服务平台，实现“一次填报、一网通办、限时办结、即时回馈”能力，将企业登记时间由2.5天压缩为2天，企业开办整体时间压缩为4天。依托河南政务服务网，在全省上线企业注销“一网通”系统，推进企业注销“一网”通办，实现营业执照、社会保险、商务、海关、税务等各类涉企注销业务“一网指引、一网公示、一网查询、一网反馈”的综合服务功能。通过一系列有力的改革举措，积极打造法治化、国际化、便利化营商环境，激发了全省各类市场主体的发展活力和投资热情。截至2019年9月底，全省市场主体总户数达666.3万户。全面实施压减工业产品生产许可证管理目录和简化审批程序，在全国第一批实行食品相关产品生产许可告知承诺审批、推进“一企一证”改革。实施“三压减一取消”，压减企业申报材料，企业申报工业产品生产许可证时，仅需“一单一书一报告”，不再提供营业执照、工业产品生产许可证、未受到行政处罚的市县级证明等材料，申报材料内容压减85%以上；压减审批时限，发证时限从法定60天压缩到5个工作日内，最快当天办结；压减生产许可证管理目录，2019年9月工业产品许可证目录管理进一步压减至10类；取消发证机关组织的发证前产品检验。先后将粮食加工品、食用油脂及其制品、肉制品、乳制品、饮料等26类食品许可权限下放至省辖市、省直管县（市）市场监管部门，食品经营许可办结时限压缩1/2。实行许可检查与认证检查“二合一”，优化第二类医疗器械审评审批流程，推进仿制药质量和疗效一致性评价。出台支持民营经济高质量发展的24项政策措施。深入开展政银合作，为26.1万户小微企业发放贷款6039.06亿元。
　　　　???（三）竞争环境规范有序。建立我省公平竞争审查工作厅际联席会议机制，指导全省各地抓好联席会议制度建设，推进公平竞争审查制度市、县两级全覆盖。严厉查处仿冒、虚假标识、虚假宣传等不正当竞争行为，加大打击传销工作力度。组织打击传销、假冒伪劣、虚假违法广告、网络违法、知识产权违法等专项执法行动和合同霸王条款、农资市场、无照经营等专项整治行动。积极开展厂房租赁市场租金、铁路货物运输收费、机动车停车收费、砂石市场等领域价格专项整治，查处价格违法案件2572件，实施经济制裁1283万元。深入开展整治“保健”市场乱象百日行动，出动执法人员23.9万人次，检查“保健”类店铺16.4万户次，立案5028件，罚没7335.03万元。牵头抓好全省燃煤散烧治理和烟草市场综合整治，开展全省散煤清零和“禁煤区”燃煤清零行动，查处劣质散煤1476.99吨。查处涉烟案件2.38万件，捣毁制假窝点59个，查获违法卷烟93.5万条。深入开展扫黑除恶专项斗争，全系统共排查涉黑涉恶线索3356条，向公安部门移交线索1809条。按照“不忘初心、牢记使命”主题教育要求，开展食品安全领域漠视侵害群众利益问题专项整治，抽检各类食品16.6万批次，检查食品企业42.7万户次，立案4349件，罚没2300万元，移送司法机关案件57件。
　　　　（四）市场安全明显改善。坚决落实***总书记“四个最严”要求，切实加强市场安全监管，“十三五”期间，全省没有发生重特大安全事故和区域性、系统性、源发性事件。在食品安全监管上，实施食品安全战略，在全国率先出台建设食品安全省的意见，制定了行动方案和专题规划，高标准推进实施，在全省范围内营造了良好的创建氛围。围绕群众反映强烈的农兽药残留超标、非法添加、假冒伪劣、网络订餐、“三小”等问题，持续深入开展整治，严防严控严管风险。加强食品安全科普宣传和普法活动，妥善应对系列舆情事件，排查风险隐患，查处违法案件，加强部门联动，推动社会共治，守护了人民群众“舌尖上的安全”。在药械化安全监管上，进一步健全药品安全风险管控体系，大力推进智慧监管。综合运用多种检查手段，强化对“两品一械”生产经营企业研发、生产、经营现场的检查。集中开展疫苗、血液制品、特殊药品等专项整治行动。突出对互联网销售药品、医疗器械、化妆品等新业态的监管，推动全省建立区域案件查办协查联动机制。在特种设备安全监管上，组织开展了长垣起重机械等专项质量提升活动，推进特种设备质量提升；持续开展隐患大暗访、大排查、大整治、大执法攻坚行动，及时化解安全隐患。在重点工业产品质量安全监管上，重点实施儿童和学生用品安全守护行动，针对电线电缆、防爆电气、危险化学品等重点工业产品，开展产品质量安全隐患排查和获证企业专项监督检查，形成了生产、流通联合检查的工作格局。
　　　　??（五）质量提升成效显著。明确把质量安全和质量发展目标、实施质量强省战略列入河南“十三五”规划纲要，我省先后出台了《关于推动三个转变建设质量强省的实施意见》、《推进质量强省建设工作行动方案》以及贯彻落实质量发展纲要行动计划等年度指导性文件和政策措施。大力实施质量强省战略，修订《河南省省长质量奖管理办法》，促进点、线、面整体质量水平的提升。积极开展质量提升行动，印发实施《持续开展质量提升行动推进质量强省建设行动计划（2019-2020年）》《河南省服务业质量提升专项行动方案（2019-2020）》，推进产品和服务高质量发展。广泛开展“质量月”活动，面向人民群众普及质量知识、提升企业质量意识。支持认证机构在装备制造业、服务业等领域推进质量管理体系升级版，推动开展小微企业建立ISO9000质量管理体系，实施质量提升行动。加强对涉及百姓关注度高的瓷砖、家用电器、溶剂型木器涂料、童车等强制性认证产品的监管力度，加强对强制性认证产品获证生产企业的监督、帮扶，加大对无证出厂、销售等违法行为的打击力度。推行有机产品等高端产品认证，开展国家级有机产品认证示范区建设，现在拥有范县、灵宝市、淅川县、洛宁县、桐柏县、泌阳县6个国家有机产品认证示范（创建）区，截至目前，河南获得良好农业规范（G***P）认证证书11张，涉及企业11家；有机产品（OG***）认证证书376张，涉及企业247家。推进国家级有机产品认证示范区建设，郑州高新技术开发区、许昌市建安区通过了国家检验检测认证公共服务平台示范区验收。加快计量标准建设，审批发布地方计量技术法规19项，颁发计量标准证书发证250项。稳步推进标准化建设，制定发布地方标准172项，地方标准总数达到1420项。我省先后出台了《河南省建设支撑型知识产权强省试点省实施方案》《关于新形势下加快知识产权强省建设的若干意见》，建立了河南省知识产权战略实施工作联席会议制度，进一步加强知识产权保护和运用，全省发明专利拥有量达到3.6万件，每万人口拥有发明专利达到3.7件；实施全省商标品牌战略行动计划，有效商标注册量达到69.1万件，居全国第8位。制定出台《河南省广告产业发展“十三五”规划》和《河南省广告产业园区认定和管理暂行办法》。广告产业基础不断壮大，截至目前，全省从事广告业的市场主体已达92，570户，从业人员达225，812人，营业额215.21亿元。中原广告产业园吸引了优质广告市场主体入园，鼓励广告及其关联企业在园区内集聚发展，延伸了广告产业链，培育了广告产业集群，广告产业组织化和规模化程度进一步提升。园区集聚效应、辐射带动效应和示范效应不断显现，大河网、凤凰网、360搜索等340余家企业相继入驻，广告产业直接或关联企业年经营额达20亿元。
　　　　（六）监管机制不断完善。建立市场监管部门内部统一的随机抽查工作机制，牵头推进跨部门联合“双随机、一公开”监管。建立健全信用约束机制，加强经营异常名录和严重违法失信企业名单管理，国家企业信用信息公示系统（河南）共归集2098.1万条市场主体各类信息，企业年报率达93.8%，列入经营异常名录企业33.4万户、严重违法失信企业8.9万户，联合限制“老赖”1.45万人次，10945户企业通过信用修复机制移出严重违法失信企业名单。抓好长期停业未经营企业清理工作，全省共注销企业8.2万户、吊销企业1533户。
　　　　???（七）基础建设得到强化。主动适应改革和经济社会发展需要，积极参与和推动与市场监管密切相关的地方法规、政府规章的制定出台。及时清理、修改和废止与市场监管实践不相适应的地方法规、政府规章。强力推进12315、12365、12331、12358、12330“五线合一”改革，实现“12315”一号受理，消费维权覆盖面不断扩大。积极推进12315“五进”工程，延伸消费维权触角，累计建立消费维权服务站7558个。积极探索“互联网+市场监管”，建成全省网络交易监管平台投入使用，研究制定“双随机、一公开”、特种设备（电梯）、食品、药品（疫苗）、风险预警系统5个“互联网+监管”方案。
　　　　?二、面临形势环境和机遇挑战
　　　　?（一）市场监管发展面临形势环境。“十四五”时期，国际经济形势更加复杂，世界经济总体增速放缓。我国经济运行总体平稳，但稳中有变、稳中有缓、稳中有忧。中美贸易摩擦加剧，产业链转移难以避免。一方面，我国经济下行压力加大，实体经济困难增加，企业信心不足。另一方面，我国仍是发展中国家，市场机制、创新能力、科技教育等与发达国家还有差距。越是严峻的形势，越要加强市场监管，发挥市场的力量，创造良好的营商环境和消费环境，激发市场主体的活力，为经济高质量发展提供支撑。
　　　　（二）面临机遇。从当前来看，市场监管发展面临以下六大机遇。
　　　　?一是党中央国务院重大部署对市场监管提出新要求、带来新机遇。党的十九大提出，全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法；深化商事制度改革，打破行政垄断，防止市场垄断；完善市场监管体制，深化简政放权，创新监管方式。中央经济工作会议要求，强化竞争政策的基础性地位，优化和完善技术、环保、质量、安全等标准，完善产权制度和市场退出制度，创造公平竞争的制度环境，产业政策要逐步由差异化、选择性转向普惠化、功能性。政府工作报告强调，要着力优化营商环境；今年对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革；地方政府要把主要力量放在公正监管上；推进“双随机、一公开”跨部门联合监管；促进形成强大国内市场；按照竞争中性原则，对各种所有制平等对待。
　　　　?二是宏观经济发展对市场监管提出新要求、带来新机遇。2019年全球经济保持稳定，增速放缓。当前国际经济形势和市场环境更加复杂，经济下行压力加大。实体经济困难，企业信心不足。2018年最终消费对经济贡献76.2%。对于市场监管部门来说，要继续深化“放管服”改革，简政放权，优化服务；要创造良好市场环境，培育市场的力量，激发经济活力；要强化执法，打假各种侵犯消费者权益的行为，为扩大消费创造条件。
　　　　?三是实现高质量发展对市场监管提出新要求、带来新机遇。在高速增长阶段，经济主要依靠政府主导，更多依靠大量要素投入、依靠优惠政策支撑。在高质量发展阶段，不能再依靠传统增长模式、发展路径。既要发挥政府的作用，也要发挥市场机制的作用。我国是世界最大的市场主体国，世界最大的商标申请国和注册国。如何保持市场主体的质和量高速发展，保持品牌经济的快速发展，是市场监管部门的重要任务。推动高质量发展，核心要推动创新，形成创新意识鼓励创新创造。当前要强化“三个创新”：企业创新、科技创新、品牌创新。
　　　　?四是政府职能转型对市场监管提出新要求、带来新机遇。改革开放以来的经过几轮机构改革，撤销了几乎所有工业经济专业部门和经济管理部门，大量钢铁、石油石化、机械、轻工纺织等部门，陆续转型为企业、行业协会。2018年机构改革过后，国务院组成部门已经从1982年的100个降至26个。这些年机构改革的基本取向，是从计划经济条件下的政府机构职能，转向构建与社会主义市场经济发展方向相适应的体制机制。政府要从发展型政府，转为促进发展的政府；要从直接干预经济、配置资源转到为经济发展创造良好环境上来。这充分表明市场监管在政府架构中的作用和意义越来越重要。
　　　　?五是我国社会主要矛盾转化对市场监管提出新要求、带来新机遇。我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。随着我国矛盾转化，要由过去的重投资和生产的利益，转到重消费者的利益上，要把强化消费者至上的理念作为重要的观念。我国居民消费进入消费升级的新阶段，居民消费已经从量的满足转向质的提升，从商品消费转向服务消费，从模仿型、大众化消费转向个性化、多样性消费，从线下实体店消费转向网上消费，从国内消费拓展到境外消费。假冒伪劣、误导宣传、信息泄露、共享单车押金退款难、保健用品消费欺诈、城乡结合部、农村假冒伪劣、假海淘、一些新的传销模式通过网络与非法集资、金融诈骗相融合，造成更大的影响和危害。
　　　　?六是深化商事制度改革对市场监管提出新要求、带来新机遇。如今深化商事制度改革，已从过去单纯的“放”向有效的“管”转变，从准入制度改革向全面放宽对微观主体管制的制度变革转变，从企业的市场准入改革，向行业的市场准入、不同所有制的市场准入、产品的市场准入改革扩展。“放”的措施和效应不断释放，市场主体数量不断增长。“管”的新机制正在探索，目前还未建立。“服”的效果还没有充分显现。我国的小微企业平均寿命不到3年，欧洲中小企业的平均寿命是12.5年，美国是8年。未来，商事制度改革任务仍十分艰巨。
　　　　?（三）面临挑战。市场监管发展目前面临四大挑战。
　　　　?一是人员结构及素质的瓶颈。市场监管干部队伍老化，专业人才匮乏，与当前的精细化管理、大数据、网络化、专业化发展等不相适应。机构整合后，监管重心下移，基层监管任务更加繁重，基层普遍面临人员不足、经费短缺、装备落后等问题。
　　　　?二是综合执法带来的不适应。在职责任务方面，存在综合执法改革后，怎么监管统一大市场、怎么推进质量强国战略、怎么服务改革发展大局等一系列问题。在维护市场秩序方面，如何做好反垄断、打击假冒伪劣、安全监管，特别是食品药品和特种设备监管、保护知识产权、网络市场监管、市场信用体系建设等一系列工作。在工作机制方面，如何做到市场监管的思路、机制、理念、队伍和工作融合、法律统一、业务协同等。
　　　　?三是思想观念更新及本领恐慌。监管人员思维模式传统，条条框框多，大监管、大市场观念不牢，改革意识不强，部门利益、本位主义，改革滞后于发展。自觉性主动性不高，不少问题都等3.15和媒体曝光才去应对，对苗头性、倾向性问题主动研究不够。机构合并目前是物理融合，协同不够。
　　　　四是对市场经济规律、市场监管规律、科技发展的认知不够。在互联网、全球化和科技迅猛发展的时代，新产业、新业态不断涌现，电子商务、线上线下互动蓬勃发展，如何适应经济规律，如何监管好市场，如何在未来国际大市场中具有话语权，需要认真研究和思考。
　　　　三、指导思想、总体目标和基本原则
　　　　（一）指导思想。以***新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届三中、四中、五中、六中全会精神，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，以深化“放管服”改革为着力点，重点优化市场准入、竞争和消费环境，实施质量强省、知识产权、标准化和食品安全战略，提升食品、药品、特种设备和重点工业产品安全保障水平，改革监管体制机制，创新监管方法手段，加快推进市场监管治理体系和治理能力现代化建设，以市场监管高质量推动全省经济社会高质量发展，不断增强人民群众获得感、幸福感和安全感，为谱写新时代中原更加出彩绚丽篇章打造新优势、作出新贡献。
　　　　（二）总体目标。到2025年，基本建成统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，形成创新创业、公平竞争、安全放心的市场营商环境，形成市场导向、标准引领、质量为本的质量强省体系，形成法治保障、科技支撑、多元共治的市场治理格局。
　　　　——激发投资活力，宽松便捷的市场准入环境进一步优化。市场准入制度进一步完善，公平统一、开放透明的市场准入规则基本形成。各种行政审批大幅减少，商事登记前置、后置审批事项大幅减少。市场活力持续激发，大众创业、万众创新的市场环境不断改善。百姓投资办企业时间缩减，新增市场主体快速增长、活跃发展，新设企业生命周期延长，企业数量增长显著。
　　　　——优化营商环境，公平有序的市场竞争秩序进一步规范。坚持放活与管好相结合，做到放而不乱、活而有序。公平竞争审查制度全面实施，反垄断和反不正当竞争执法成效显著，侵权假冒、地方保护、行业壁垒、企业垄断得到有效治理，公平竞争、优胜劣汰机制基本建立。统一大市场进一步完善，市场秩序明显改善，商标品牌作用充分发挥，市场主体质量显著提升。
　　　　——保护合法权益，安全放心的市场消费环境进一步形成。推进消费供给侧结构性改革，不断满足人民群众消费升级的美好向往。消费维权的法律体系进一步完善，消费维权机制进一步健全。消费者协会和其他消费者组织发展壮大，消费维权社会化水平明显提高。商品和服务消费的质量安全水平全面提升，消费者满意度持续提高。到2025年，初步建立与我省经济社会发展水平相适应的市场监管安全治理体系，确保不发生区域性、行业性、系统性、源发性事件，和食品、药品、特种设备、重点工业产品重特大安全事故。
　　　　——强化质量服务，品牌建设能力和技术创新水平进一步提升。质量强省战略深入人心，企业主体作用充分激发，质量诚信体系和质量基础保障体系初步建立，培育一批品牌形象突出、质量水平一流、具有河南特色的现代企业和产业集群。知识产权意识明显增强，质量大幅提升，知识产权运用水平进一步提升，形成一批知识产权优势产业和优势企业。
　　　　——提升监管效能，权威高效的市场监管体制机制进一步完善。市场监管综合执法体制改革全面完成，“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的监管责任全面落实，协调、配合、齐抓共管的市场监管格局进一步完善，形成统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。信用监管、大数据监管以及多元共治等新型监管机制进一步完善。
“十四五”规划主要指标
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