对贵州旅游业“后发赶超”现象的调查报告（全文17388字）

对贵州旅游业“后发赶超”现象的调查报告
　　贵州旅游业的“后发赶超”是近年旅游业发展中一个正在形成的现象。国家旅游局重点扶持贵州旅游业，同时重点关注研究贵州旅游业发展过程，共同研究贵州旅游业在经济社会发展中的准确位置，共同研究贵州旅游业的战略层面，共同研究贵州旅游业突破发展的探索。2006年以来，国家旅游局局领导八年连续跟踪参加贵州旅发大会，不断深入探讨贵州旅游业发展中的进程和问题。2006年2月，邵琪伟局长到贵州进行全面调研并参加全省旅游工作会议，第一次全面研究了贵州发展旅游业的条件，对当时的战略、路径进行了肯定。2012年4月，邵局长再一次到贵州调研旅游业发展并参加第七届贵州旅游产业发展大会，重点肯定了贵州以“旅发大会”作为促进旅游业发展的工作方式，提出贵州是我国西部地区旅游业“后发赶超”的典范。
　　在群众路线教育实践活动中，贵州省提出希望国家旅游局深入调查研究，帮助总结归纳贵州旅游业快速发展的经验。国家旅游局组织力量对贵州旅游业进行了专题研究。8月17-20日，杜一力副局长和高舜礼、曾博伟参加第八届贵州旅游产业发展大会，同贵州旅游局的同志进行了较深入的专题座谈，并对贵阳、六盘水、毕节、安顺进行了实地调研。此后，调研组历时三个月研究分析了贵州旅游业二十多年的发展历程、重大事件，研究了主要党政领导的讲话、文件和旅游业发展过程中出台的相关政策，对一百多万字的文献资料进行了梳理，并对贵州地市发展旅游业的主要案例进行了分析，形成了对贵州旅游业发展调研报告初稿。贵州省旅游局组织力量对调研报告的主要观点进行了讨论，提出了反馈意见。12月，调研组再赴贵州，与旅游局和部分地市领导进行座谈，矫正和完善了相关观点。
　　调研组认为：从2006年以来，贵州旅游业持续高速发展，收入增长速度超过全国增速10个百分点以上，旅游产品形象日益鲜明，旅游美誉度正在上升，全社会推动旅游业发展的共识已经形成。贵州最突出的发展理念是：“保护一方山水，传承一方文化，促进一方经济，造福一方百姓，推动一方发展”；最大的发展成果是：基本实现了旅游资源保护与旅游业发展的协调推进；最有效的工作平台是：形成了以旅发大会为典型方式的统筹领导旅游业发展的工作载体，呈现出“后发赶超”的明显态势。通过研究，我们认为，贵州旅游业“后发赶超”的经验集中体现在：这种“赶超”是市场经济不发达地区在政府引领下自觉地、有意识地赶超，不是随着市场经济发育成熟后自发形成的快速发展；是在深入分析贵州发展优势劣势基础上的赶超，不是盲目、脱离实际的大干快上；是以可持续发展为前提的赶超，不是破坏式、不留后路的蛮干；是以旅游业发展促进经济、社会、生态、文化全面发展的赶超，不是旅游产业孤立的单兵突进。在这一过程中，贵州通过不断深化资源认识、寻找最优发展路径、并通过建立完善推进战略实施的若干措施实现了旅游业发展的“后发赶超”。
　　我们认为：贵州旅游业的“后发赶超”是我国旅游业“后发赶超”发展的缩影。贵州的经验对通过发展旅游业，充分释放旅游业综合带动功能，促进经济、社会、文化、生态建设具有重要的启示意义。
　　一、贵州旅游业发展的历史脉络
　　贵州旅游业发展由慢到快，经过了起步、积蓄和赶超三个阶段。
　　（一）起步阶段（1997年之前）
　　贵州旅游业的发展始于20世纪50年代。在20世纪80年代以前，一直是以完成接待任务为主，从1957年起，由省人民委员会外事办公室兼管旅游。改革开放以后，旅游业的发展逐步纳入省委、省政府日程。1979年6月，省委决定由省委副书记徐健生分管旅游资源开发和风景区管理；?1980年初，成立“贵阳中国旅行社”，与省外事办合署办公，是首个专业旅游接待机构。1981年11月，省旅游局成立，与省政府外事办合署办公，统一管理全省旅游工作，贵州首次有了专门的旅游管理机构。这个时期，贵州旅游主要的吸引物是黄果树瀑布和贵阳市的几个城市公园，贵州人用“一瓶酒、一棵树、一座楼”归纳全省的旅游资源。1983年开发安顺龙宫，1984年开发织金洞，贵州旅游区域以安顺为中心，旅游产品以自然风光为主、民族风情为辅的格局开始形成。
　　统筹推动旅游产业发展起始于1988年，贵州省成立了省旅游发展规划领导小组，由刘玉林副省长任组长；1989年，省政府提出了“全面考察、统一规划、重点开发、边接待边建设边完善”的旅游业发展方针；1990年，国家旅游局制定旅游业发展“八五”规划，提出“将云贵建成新的旅游热点地区。”?1980年至1990年，国家旅游局和贵州省政府先后投入1.36亿元用于旅游资源开发。进入90年代，贵州对旅游业的战略倚重程度逐渐增强。1992年，贵州省成立了旅游事业委员会。1993年，陈士能省长第一次提出，“要加快贵州旅游资源的开发，贵州要尽快发展成旅游大省。”1994年，贵州省委省政府出台《实施开放带动战略，打好扩大开放的总体战》的文件，要求“把旅游业作为贵州重要的先导性产业来开发。”1996年，陈士能省长在贵州省旅游工作会议上提出：把旅游业作为“九五”计划和2010年远景目标中的后续性支柱产业予以重点发展，放在第三产业的第一位，把旅游资源作为重点开发的四大资源之一。
　　在“起步”阶段，贵州看到了旅游业的前景，但是由于大众化旅游市场还没有全面兴起，旅游业基础设施还很不完备，特别是交通对旅游业发展的制约还很强，贵州旅游业依然落后于全国旅游业发展的平均水平，处于全国旅游业发展的边缘位置（1997年，贵州国际旅游收入只相当于全国总量的0.37%）。当时贵州经济最主要的矛盾是工业滞后、财政收入少，因此酒、烟、茶等特色工业品发展受到高度关注，旅游业在经济发展中还没有真正摆上位置。
　　（二）积蓄阶段（1998年-2005年）
　　上世纪90年代末期，受亚洲金融危机的影响，在外需不足的情况下，中央提出了扩大内需的战略方针，并把旅游作为新的经济增长点予以积极扶持。在此背景下，贵州发展旅游业的思路也在调整。在1997年之前，贵州省的政府工作报告都是在“对外开放”部分体现旅游业。自1998年之后，旅游业在政府工作报告中被放到壮大支柱产业、促进经济结构调整等部分进行表述。这表明1998年之后，旅游业在贵州被真正摆到一个经济产业的位置，作为一个现实的经济产业选项，开始被重视，发展旅游业也因此成为贵州各方面的共识。
　　1998年，贵州省政府工作报告首次提出着力提高以旅游业为重点的第三产业比重，?1999年政府工作报告又正式提出“加快把旅游业培育成为支柱产业。”2000年5月，西部大开发中贵州省委省政府出台文件，并明确提出把贵州建成“自然风光与民族文化相结合的旅游大省”；2002年，贵州省委省政府制定了第一个纲领性文件——《关于加快旅游业发展的意见》。在2003年的政府工作报告中，贵州又明确提出“把旅游业作为服务业发展的龙头”予以加快发展。
　　在“积蓄”阶段，贵州旅游业，特别是国内旅游发展有了长足的进步，并基本上和全国旅游业保持了同步发展的态势。2005年，贵州国际旅游收入1亿元，相当于全国总量的0.34%；国内旅游收入243亿元，相当于全国总量的4.6%。这一阶段，2000年-2002年，贵州在国家旅游局和世界旅游组织帮助下，编制完成了《旅游发展总体规划》，提出了很专业的发展思路，进一步明晰了贵州旅游业发展路径和重点。在配合编制规划过程中，贵州的同志对乡村资源、文化资源优势有了更深切的体会，也因此成为世界旅游组织乡村旅游的观察点。尽管在此阶段贵州旅游业发展较快，但是总体发展水平并不高。尽管由于大的交通条件没有根本改善，尽管旅游市场形象还没有建立，发展的合力还没有真正形成，贵州旅游业发展还没有实现重大突破，旅游业的“赶超”态势并不明显，但是其特点和特色已经非常明确，立足自身资源优势推动特色发展的认识正在形成。
　　（三）赶超阶段（2006年至今）
　　“十一五”开局，贵州一方面存在发展整体滞后的问题，同时也面临着“加快转型”的要求。基于此，贵州省委省政府把“旅游业发展”纳入“后发赶超”的快车道。2006年的政府工作报告就提出，“加快以旅游业为龙头的服务业发展，着力提高服务业对经济增长的贡献率。”在之后几年的政府工作报告中，关于旅游业发展的内容明显增加，要求也更为具体。此后，采取了一系列措施。
　　2006年，贵州旅游业发展的一件大事是召开了首届全省旅游产业发展大会，这实际上也吹响了贵州举全省之力发展旅游业的“冲锋号”。此后贵州连续召开了八届旅发大会，是全国范围内唯一这样做的省份。此外，“十一五”期间，省委省政府办公厅下发了《关于加强旅游基础设施建设的意见》《关于深化旅游管理体制改革的意见》，省委省政府联合下发了《关于大力发展乡村旅游的意见》，省政府出台了《贵州省旅游商品产业振兴计划》。2012年省政府又编制和引发了《贵州省生态文化旅游创新区产业发展规划》，2013年，省政府办公厅下发了100个旅游景区建设2013年工作方案的通知。在短短几年间，党委政府出台如此之多的政策措施，这在贵州旅游业发展历史上是前所未有的。
　　在“赶超”阶段，贵州加快旅游业发展的氛围明显改善，发展的合力明显增强，发展的速度明显加快。旅游人数从2005年的3127万人次增加到2012年的2.14亿人次，年均增长31.6%；旅游收入从2005年的254亿元增加到2012年的1860亿元，年均增长32.9%，增长速度远超全国的平均水平，贵州旅游规模也从全国的第三集团进入到全国中游。
　　二、贵州旅游业“后发赶超”的内容
　　（一）资源认识的深化
　　对资源多寡、资源价值高低的认识是一个地方发展的基础。贵州正是在对资源认识不断深化的过程中，逐渐坚定了发展旅游业的信心，明晰了旅游业发展的思路和重点。
　　1、贵州整体资源的认识过程
　　贵州地处边陲，区位条件欠佳，高素质人力资源也很缺乏，只能依赖自身具有比较优势的资源发展经济。贵州人均耕地面积不足0.7亩，只有全国平均水平的一半左右，靠农业不仅无法带动贵州经济发展，连农民的温饱都很难解决。贵州“地无三尺平”，喀斯特地貌占全省国土面积的62%。贵州很早就意识到光靠土地发展农业，无法实现贵州经济的发展，因此通过立足自身资源重点发展工业和服务业是贵州的必然选择。贵州矿产、水电等资源以及自然、人文资源都比较丰富，是贵州经济发展的重要依托。早在1995年，贵州制定“九五”和到2010年发展规划，就明确提出了重点开发能源、矿产、生物和旅游四大资源。这表明贵州在上世纪90年代就认识到旅游资源是贵州具有比较优势的资源。但值得注意的是，当时贵州确定的四个发展重点却是轻工业、机械电子工业、原材料工业和乡镇企业，并没有包括旅游业。这个时差一定程度上反映了贵州对依托旅游资源发展旅游业信心的不足。在当时的条件下，能源和矿产成为贵州经济发展的现实资源，而旅游只能是贵州经济发展的潜在资源。1998年，贵州提出“有所为有所不为，发挥资源优势，发展优势产业，壮大特色经济，”并把旅游确定为优势资源。进入新世纪后，随着我国旅游需求快速增长之后，贵州旅游资源的价值不断凸显，贵州也越来越认识到，过去的“穷山恶水”，可以成为发展旅游业的“青山绿水”；同时，旅游资源也可以变成支撑发展的重要资源。陈敏尔省长就认为，“旅游业是贵州的优势所在，是强项。如果说我省工业化基础比较薄弱，工业欠发达，那么我省旅游业资源丰富，发展前景非常看好。贵州的资源不仅仅是地下资源，整个地上是一个生态的“大公园”、文化的“大观园”。”目前，全省上下对贵州资源的认识已经高度一致。
　　二是对旅游资源认识的过程。
　　；2000年，贵州把自身的优势旅游资源确定为“自然风光与民族文化”；2002年又进一步强调，“贵州省旅游资源集独特的自然生态和民族文化、历史文化为一体”
　　贵州对旅游资源的认识包括两个方面：一是贵州对旅游资源在整体资源中的比较优势是渐进深化认识的过程；二是贵州对旅游资源本身的认识也有一个逐渐深化的过程。尽管贵州自然和人文的旅游资源都很丰富，但是与北京、西安等地厚重的历史文化资源不同，贵州的文化资源主要是以民俗、乡土文化资源为主，但这类文化资源在当时并没有引起市场太多的关注。因此贵州早期在资源认识上更偏重于观光类旅游资源，贵州旅游最有名的黄果树瀑布就是典型的自然观光旅游资源。21世纪初，世界旅游组织为编制旅游发展规划，这一规划从国际视野重新审视了贵州的旅游资源，颠覆了贵州对旅游资源的传统认识，具有革命性的意义。特别需要提出的是，规划对贵州有代表性的民族村寨，进行了专项调查、要素分析和评价，建立了相关的资料库，并制定了对不同级别的民族村寨进行保护和修复的标准与实施计划。同时通过规划，贵州逐步形成了一批有全新旅游资源观的专家学者，他们开始意识到民俗乡村资源对发展旅游业的重要作用，并逐步指导打造出一些具有颇具市场影响力的乡村民俗旅游产品。其后，贵州再次利用世界银行贷款实施“自然与文化遗产保护和发展”项目，使贵州能够站在国际的高度认识、利用和保护宝贵的旅游资源，为旅游业可持续发展奠定了坚实基础。
　　随着旅游业的发展，贵州还认识到一些过去看似“无形”的旅游资源同样可以作为自身优势的旅游资源加以利用。贵州森林覆盖率达到40%，生态环境自然能成为贵州旅游业发展的重要优势。贵州冬无严寒、夏无酷暑，大部分地区年均气温在15度左右，气候资源也能成为贵州旅游业的重要吸引物。可以说对气候旅游资源的认识是贵州旅游资源观的“第二次革命”。典型的例子是贵阳。2007年，党的十七大报告明确提出将生态文明作为全面建设小康社会新要求之后，贵阳市结合自身实际，主动选择了发挥生态优势，建设生态文明城市的道路。在以生态文明为核心的发展战略引领下，通过科学分析贵阳气候、地理、资源、历史、人文等特点，确立了“爽爽的贵阳”城市品牌，2007年中国气象学会又授予贵阳全国唯一“中国避暑之都”的称号。贵阳的“爽”首先是气候的凉爽，同时以气候为基础，延伸出空气清爽、人民豪爽、自然风光爽眼、民族文化爽心、美酒佳肴爽口的品牌内涵。尽管缺少知名的旅游景区，但贵阳通过大打“气候牌”开辟了一条新的旅游业发展之路。同样，传统旅游资源缺乏的六盘水也正在围绕“凉都”做文章，以此实现旅游业发展的新突破。像遵义的桐梓、毕节的百里杜鹃等，利用夏季凉爽的气候吸引周边重庆等地居民暑期前往度假都取得了很好的成效。此外，随着全国范围内红色旅游的快速发展，贵州的一些红色旅游资源也不断进入旅游开发利用的视野。随着旅游需求的不断发展变化，贵州对旅游资源认识的广度和深度都有明显的提升。2006年，在首届贵州旅游产业发展大会上，时任省委书记石宗源就提出：“从资源禀赋看，我省既有优越的生态环境，又有众多的风景名胜；既有多彩的民族民间文化，又有厚重的历史文化和长征文化；既有宜人的气候条件，又有独特的地理位置。”?2009年，曾经在海南工作过的省委副书记王富玉很形象地形容贵州省的旅游资源说，“我省旅游资源十分丰富，海南除了大海，什么都没有，贵州除了大海，什么都有”。贵州第十次党代会报告提出，“大力发展红色旅游、生态旅游、自然景观旅游、文化旅游、乡村旅游和避暑度假旅游”，就正是贵州新型旅游资源观的具体体现。
　　当前由于高速工业化，引发了我国生态环境恶化等一系列问题，同时快速城镇化又导致大量民间文化急遽消亡，此外，全球气候变暖问题也越来越受到全社会的关注。在此背景下，贵州认识到：过去因相对落后而保留下来的自然和人文资源价值以及独特的气候资源同样可以成为经济发展重要的依托。基于这种辩证的资源认识，贵州进一步增强了“后发赶超”的信心，并在发展过程中逐渐强化了必须保护好自身特有优势资源的共识。
　　（二）发展战略的明确
　　贵州在探索发展路径的过程中，一直面临着各种争论。这些争论的过程也极大地影响了贵州旅游业的发展道路。这些争论是在特定发展阶段发展思路、举措、路径的具体选择，表现为“争论”，其实也是认识统一的过程。
　　一是发展和保护问题的争论。像所有欠发达地区一样，贵州在“后发赶超”中必然会面临环境保护与经济发展的矛盾。在贵州发展的早期，也不同程度存在破坏环境和资源的情况，但由于贵州经济水平相对较低，对环境的破坏力也相对较小。这在客观上为贵州保留住了一片青山绿水。2003年，中央正式提出科学发展观，并在党的十七大上成为中国共产党的指导思想之一。伴随贯彻落实科学发展观，贵州在发展中对环境问题、生态问题的关注和重视也在不断强化。特别是通过贵阳生态文明论坛的连续举办，大大增强了贵州各方面生态文明的意识。2012年，党的十八大报告又将生态文明建设作为“五位一体”建设的有机组成部分，贵州对自然和人文生态的重视也得以进一步增强。2013年贵州省政府工作报告首次提出了构建生态环境安全保障体系的战略构想，并明确了推进生态环境与经济发展、制度建设、社会管理和文化建设“四个融合”的工作目标。这使得生态文明理念上升为贵州发展的重要指导思想，也为贵州旅游业的“后发赶超”筑牢了科学发展的防火墙。
　　贵州不断强化生态保护共识的同时，也面临着如何发展，如何把握发展限度的问题。2007年，时任贵州省委书记石宗源提出“保住青山绿水也是政绩”的思想。但这一思想，并非是不要发展，也不是要慢慢发展。石宗源撰文说，“保住青山绿水与加快发展并不矛盾，欠发达、欠开发的省情决定了好字当头、能快则快是贵州解决一切问题的根本。没有一个始终高于全国的发展速度，我们同发达省份的差距非但不能缩小，反而将越拉越大。”同时很形象地说到，“面对日益加重的人口资源环境压力，必须保护好我们的生存之基、发展之本。但这并不意味着要守着青山绿水熬苦日子。”正是基于既要保护，又要加快发展的认识，贵州必须选择一条独特的经济发